從1992年10月黨的十四大提出建立社會主義市場經(jīng)濟體制算起，我國的市場經(jīng)濟發(fā)展已走過二十余年時間。在市場經(jīng)濟條件下，企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營，擺脫了計劃經(jīng)濟的行政指令控制，通過市場這只看不見的手”，通過競爭機制和價格杠桿的作用，來進行資源配置。為保障市場機制的有效運行，在我國經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌之初，為市場經(jīng)濟立法的任務(wù)就明確提了出來。
當(dāng)時我國經(jīng)濟領(lǐng)域制定的法律僅有《全民所有制工業(yè)企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》、《外資企業(yè)法》、《會計法》、《土地管理法》等有限的幾部，市場主體、市場秩序、行業(yè)監(jiān)管等方面的法律仍大多處于空白狀態(tài)，已制定的法律受當(dāng)時認(rèn)識水平局限，也難以適應(yīng)建立市場經(jīng)濟的發(fā)展需要。市場經(jīng)濟的法治化道路就是在這樣的基礎(chǔ)上起步的。
社會主義市場經(jīng)濟體制建立時期的經(jīng)濟立法：1993-2003
1993年11月，黨的十四屆三中全會通過的《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，對社會主義市場經(jīng)濟體制進行整體設(shè)計，并在第九部分《加強法律制度建設(shè)》中提出了加快經(jīng)濟立法、到世紀(jì)末初步建立社會主義市場經(jīng)濟法律體系的目標(biāo)，要求抓緊制訂關(guān)于規(guī)范市場主體、維護市場秩序、加強宏觀調(diào)控、完善社會保障、促進對外開放等方面的法律”。
從那時起，市場經(jīng)濟立法大踏步前進，形成了一波為市場經(jīng)濟集中立法的高潮。圍繞初步形成社會主義市場經(jīng)濟法律體系的目標(biāo)，八屆全國人大常委會立法規(guī)劃創(chuàng)紀(jì)錄地提出了152件立法項目，包括115件擬屆內(nèi)審議的一類項目和37件研究起草、成熟時安排審議的二類項目。
為加快法律起草進度，全國人大有關(guān)部門、國務(wù)院有關(guān)部門、最高人民法院、最高人民檢察院以及中央軍委、總政治部等都承擔(dān)了相應(yīng)的法律起草任務(wù)。這些法律項目中，規(guī)范市場經(jīng)濟方面的法律總數(shù)達(dá)到50件，占三分之一。實現(xiàn)了我國法制建設(shè)特別是經(jīng)濟法律體系建設(shè)的一次飛躍，經(jīng)過八屆全國人大五年的努力，累計制定法律和法律問題的決定118件，其中公司法、合伙企業(yè)法、反不正當(dāng)競爭法、消費者權(quán)益保護法等一大批重要法律從無到有，市場經(jīng)濟初步實現(xiàn)了有法可依。
在市場經(jīng)濟法律體系初步形成的基礎(chǔ)上，1998年黨的十五大進一步提出了實施依法治國基本方略，到2010年形成中國特色社會主義法律體系的戰(zhàn)略目標(biāo)。九屆全國人大期間，常委會立法規(guī)劃再次提出89件立法項目，包括63件一類項目和26件二類項目，經(jīng)濟領(lǐng)域的相關(guān)立法繼續(xù)擺在首要位置。
同時，按照中國特色社會主義法律體系的法律部門設(shè)計，原來政治、經(jīng)濟、文化等領(lǐng)域的法律分類進一步明確為憲法及憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法七個法律部門。
其中，民法商法作為規(guī)范民事、商事活動的基礎(chǔ)性法律，經(jīng)濟法作為國家管理經(jīng)濟活動的法律，與市場經(jīng)濟體制直接相關(guān)，行政法、社會法等部門中不少法律也有著密切關(guān)系。據(jù)統(tǒng)計，1993-2003年的八屆、九屆全國人大兩屆任期內(nèi)，全國人大及其常委會通過的法律和有關(guān)法律問題的決定231件,其中關(guān)于市場經(jīng)濟體制或相關(guān)的立法項目超過100件,占到將近一半。
梳理市場經(jīng)濟體制建立十年間的經(jīng)濟立法，主要是圍繞1993年憲法修改精神，以形成市場經(jīng)濟法律體系框架為目標(biāo)，按照急需急用的原則，制定出臺一批基礎(chǔ)性、綜合性的重要法律。
一、規(guī)范市場主體的法律
主要用來規(guī)范市場主體的組織形式和法律地位，對企業(yè)主體的規(guī)范從原來按所有制形式轉(zhuǎn)變?yōu)榘簇?zé)任形式進行立法，保障和明確市場主體的權(quán)利和義務(wù)。比如1993年制定的公司法、1997年制定的合伙企業(yè)法、1999年制定的個人獨資企業(yè)法等。這些法律的制定保障了各類市場主體依法設(shè)立和規(guī)范運作，促進了以公有制為主體的多種所有制經(jīng)濟的共同發(fā)展。
二、維護市場秩序的法律
主要包括市場準(zhǔn)入、商品和勞務(wù)交易、合同簽訂和履行、物權(quán)取得與變更以及公平競爭、維護消費者權(quán)益等方面法律。比如1993年制定的產(chǎn)品質(zhì)量法、反不正當(dāng)競爭法、消費者權(quán)益保護法，1994年制定的廣告法，1999年制定的合同法等。這些法律的制定促進了公平、公正的市場規(guī)則和競爭有序的市場體系的形成。
三、加強宏觀管理的法律
包括加強和改善政府宏觀調(diào)控，加強對一些特定行業(yè)管理等方面的法律。比如1994年制定的預(yù)算法，1995年制定的人民銀行[微博]法，以及農(nóng)業(yè)法、城市房地產(chǎn)管理法、民用航空法、煤炭法、電力法、保險法、證券法等具有較強行業(yè)管理色彩的法律。這些法律的制定對轉(zhuǎn)變政府職能，加強和改善政府宏觀管理發(fā)揮了顯著作用。
四、加強社會保障的法律
主要包括在市場經(jīng)濟條件下為職工提供社會救濟、勞動保護、社會保險等方面法律。比如1994年制定的勞動法，2001年修改的工會法等。
五、促進對外開放的法律
包括1994年制定的對外貿(mào)易法，2000年前后陸續(xù)修改的外商獨資企業(yè)法、中外合作經(jīng)營企業(yè)法、中外合資經(jīng)營企業(yè)法外資三法”，適應(yīng)了加入世界貿(mào)易組織[微博]的現(xiàn)實需要。
這些經(jīng)濟領(lǐng)域法律的出臺，基本實現(xiàn)了在市場主體、市場交易秩序、宏觀調(diào)控、勞動與社會保障等主要領(lǐng)域的有法可依，也為各類法規(guī)規(guī)章、規(guī)范性文件以及司法解釋等配套法規(guī)的制定提供了基本遵循，為社會主義市場經(jīng)濟體制奠定了法律基礎(chǔ)。
社會主義市場經(jīng)濟體制完善時期的經(jīng)濟立法：2003-2013
2002年11月，黨的十六大再次明確到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)。2003年10月，黨的十六屆三中全會全會通過的《關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟體制若干問題的決定》，把全面推進經(jīng)濟法制建設(shè)作為完善社會主義市場經(jīng)濟體制的重要內(nèi)容，明確要求按照依法治國的基本方略，著眼于確立制度、規(guī)范權(quán)責(zé)、保障權(quán)益，加強經(jīng)濟立法”。
這一時期，隨著主要經(jīng)濟法律陸續(xù)出臺，經(jīng)濟領(lǐng)域立法進入相對平穩(wěn)的發(fā)展時期。十屆和十一屆全國人大常委會立法規(guī)劃提出的立法項目分別為76件和64件，低于八屆和九屆時期的152件和89件的數(shù)量，也低于八屆和九屆實際審議129件和124件的數(shù)量。隨著各領(lǐng)域立法的統(tǒng)籌推進，市場經(jīng)濟領(lǐng)域的立法項目的數(shù)量和占比也有所下降。具體來說，經(jīng)濟立法重點圍繞以下領(lǐng)域。
一、完善市場主體和中介組織制度
主要是適應(yīng)市場主體多樣化、規(guī)范化發(fā)展的要求，進一步完善各類市場主體的行為能力和責(zé)任能力。比如2005年修改公司法、2006年修改合伙企業(yè)法和制定農(nóng)民專業(yè)合作社法，2007年修改律師法等，這些法律的制定和修改對激發(fā)市場主體活力、促進有序經(jīng)營發(fā)揮了積極作用。
二、完善產(chǎn)權(quán)制度
主要是按照產(chǎn)權(quán)明晰的要求，保護公有、私有等各類產(chǎn)權(quán)權(quán)益，促進以公有制為主體、多種所有制經(jīng)濟共同發(fā)展。比如2007年制定的物權(quán)法，2008年制定的企業(yè)國有資產(chǎn)法、2010年修改著作權(quán)法等，對各類財產(chǎn)權(quán)進行有效保護，維護了人民群眾切身利益。
三、完善市場交易制度
主要是促進公平競爭、規(guī)范市場交易行為、保障交易安全等方面的立法，比如2004年修改的票據(jù)法，2006年制定的農(nóng)產(chǎn)品(12.14, -0.21, -1.70%)質(zhì)量安全法、反洗錢法，2007年制定的反壟斷法，2012年制定的旅游法等。
四、完善宏觀調(diào)控和市場監(jiān)管
主要包括金融、稅收、投資等領(lǐng)域的一些法律，比如2003年修改的中國人民銀行[微博]法、商業(yè)銀行法，2005年修改的證券法，2005年和2007年修改的個人所得稅法，2007年制定的企業(yè)所得稅法、城鄉(xiāng)規(guī)劃法，2009年修訂的保險法、郵政法、統(tǒng)計法等。
五、完善勞動就業(yè)和社會保障制度
主要是保護勞動者和公民合法權(quán)益、維護社會和諧穩(wěn)定的法律，比如2007年制定的勞動合同法、就業(yè)促進法、勞動爭議調(diào)解仲裁法，2010年制定的社會保險法等，這些法律的制定有效推動了民生改善，促進了和諧社會建設(shè)。此外，在對外開放、促進可持續(xù)發(fā)展等方面也陸續(xù)制定了一些相關(guān)法律。
同時，與市場經(jīng)濟發(fā)展階段相適應(yīng)，這一時期的經(jīng)濟立法有一些自身特點。
一、突出抓好法律體系中支架性法律立法
按照中國特色社會主義法律體系的要求，立法中重點抓了若干在法律體系中起支架性作用法律的制定。比如，為保障國有資產(chǎn)安全、防止國有資產(chǎn)流失，完善國有資產(chǎn)管理體制，按照堅持社會主義基本經(jīng)濟制度、鞏固和發(fā)展國有經(jīng)濟的憲法精神，2008年10月制定了企業(yè)國有資產(chǎn)法，建立了國有資產(chǎn)監(jiān)督管理的基礎(chǔ)性制度。
又比如，為加快建立和完善城鄉(xiāng)社會保障體系，更好維護公民參加社會保險和享受社會保險待遇的合法權(quán)益，強化對社會保險的監(jiān)督管理，2010年10月制定了社會保險法，對基本養(yǎng)老、基本醫(yī)療等各項社會保險制度作了全面規(guī)范，使廣大人民群眾共享發(fā)展成果，促進了社會和諧穩(wěn)定。
二、強化保障改善民生等社會領(lǐng)域立法
比如，針對勞動合同領(lǐng)域侵害勞動者合法權(quán)益問題較為普遍的情況，在勞動法的基礎(chǔ)上，2007年制定專門的勞動合同法，通過完善勞動合同制度，明確勞動合同雙方當(dāng)事人的權(quán)利和義務(wù)，加強了勞動者合法權(quán)益保護，此外還制定了就業(yè)促進法、勞動爭議調(diào)解仲裁法等法律，促進了勞動關(guān)系的和諧穩(wěn)定。
又比如，針對社會保險權(quán)益保障不到位、統(tǒng)籌層次低等問題，2010年及時制定出臺社會保險法，較好地解決了社會制度中的突出問題。比如，針對旅游市場秩序混亂，零負(fù)團費等市場頑疾橫行，旅游者權(quán)益得不到保護等問題，2013年專門制定了旅游法，為整治旅游市場秩序、保護旅游者合法權(quán)益提供了法律依據(jù)。
三、加快了法律的修訂和清理工作
隨著市場經(jīng)濟深入發(fā)展，原來計劃經(jīng)濟時期制定的很多法律明顯不適應(yīng)市場經(jīng)濟發(fā)展需要，不少市場經(jīng)濟初期制定的法律與后來制定的法律不相一致，還有一些法律不能適應(yīng)實踐快速變化，都對及時修改清理法律提出了明確要求。
比如，2012年修改的證券投資基金法，就是適應(yīng)居民財富管理市場的快速發(fā)展，將基金業(yè)發(fā)展初期制定的基金法進行了全面修訂，首次規(guī)范了私募基金，為基金業(yè)更好發(fā)揮居民財富管理功能明確了法律依據(jù)。
又比如，針對不少法律嚴(yán)重滯后于實踐發(fā)展的問題，2009年全國人大常委會一攬子對59部法律的l41個條文進行了修改，包括全民所有制工業(yè)企業(yè)法等多部法律中關(guān)于計劃經(jīng)濟、指令性計劃等條款，有力地解決了現(xiàn)行法律規(guī)定中存在的明顯不適應(yīng)、不協(xié)調(diào)問題。比如，2007年制定的勞動合同法，雖然實施時間并不長，但由于勞務(wù)派遣行業(yè)無序發(fā)展，原來規(guī)定難以適應(yīng)，2012年及時對相關(guān)條款進行修改，加強了勞動派遣的規(guī)范管理。
這一時期的最大立法成就，是如期完成了黨的十五大提出、十六大、十七大重申的到2010年形成中國特色社會主義法律體系的立法目標(biāo)，國家的經(jīng)濟建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)等各個方面實現(xiàn)了有法可依。經(jīng)濟領(lǐng)域立法，作為法律體系的重要組成部分，主要支架性法律也已經(jīng)制定出臺，再加上各類配套的行政法規(guī)、地方性法規(guī)等日益健全，為完善市場經(jīng)濟體制發(fā)揮了支撐作用。
全面深化改革和全面推進依法治國雙重背景下的經(jīng)濟立法新常態(tài)
2012年11月，黨的十八大提出，要完善中國特色社會主義法律體系，加強重點領(lǐng)域立法，其中經(jīng)濟領(lǐng)域立法仍然是重點之一。去年10月，黨的十八屆三中全會《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》，對到2020年的重要領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革進行全面部署，強調(diào)經(jīng)濟體制改革是全面深化改革的重點，發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用。按照重大改革要于法有據(jù)的要求，三中全會部署的336項改革任務(wù)，需要制定、修改或廢止法律的項目有70多件，涉及修改公司法、稅收征收管理法、反不正當(dāng)競爭法、證券法、商業(yè)銀行法等一系列經(jīng)濟法律。今年剛剛召開的十八屆四中全會《關(guān)于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，首次提出了建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家的總目標(biāo)，強調(diào)市場經(jīng)濟本質(zhì)上就是法治經(jīng)濟，對繼續(xù)加強市場經(jīng)濟立法提出了明確任務(wù)。
全面深化改革和全面推進法治，都需要于法有據(jù)、立法先行。隨著改革的全面深化和法治的深入推進，市場經(jīng)濟立法的任務(wù)面臨的任務(wù)依然繁重，立法方式、立法理念等也將有所轉(zhuǎn)變。
一、更加注重立法決策與改革決策的有機結(jié)合
長期以來，我國法律的起草和制定往往滯后于改革實踐，改革試點并經(jīng)實踐檢驗后再用法律的形式固定下來，可以稱為一種確認(rèn)型立法。這是與我國摸著石頭過河”的改革模式是一致的。但隨著改革的深入推進，改革進入攻堅期和深水區(qū)，各種利益矛盾相互交織，立法不能再僅僅是對改革實踐的被動適應(yīng)、事后確認(rèn)，而是要更多地發(fā)揮引領(lǐng)和推動作用，用法治來助力改革深化。
同時，由于現(xiàn)在社會主義法律體系已經(jīng)形成，在改革舉措實施之初就需要考慮到現(xiàn)行法律的規(guī)定，及時通過法定程序推進相關(guān)法律的立、改、廢，使重大改革于法有據(jù)，使改革始終在法治的軌道上運行。比如，2012年12月和去年8月，為推進行政審批制度改革，加快政府職能轉(zhuǎn)變，創(chuàng)新對外開放模式，經(jīng)國務(wù)院提出議案，全國人大常委會先后通過兩個決定，分別授權(quán)國務(wù)院在廣東省和中國(上海)自由貿(mào)易區(qū)暫時停止調(diào)整部分法律規(guī)定的有關(guān)行政審批項目并在三年內(nèi)試行，對實踐證明可行的，再修改完善有關(guān)法律。
又比如，三中全會決定中提出的推進工商注冊便利化、股票發(fā)行注冊制等改革舉措，就涉及對公司法、證券法等法律法規(guī)的修改，也是要依法按程序提請修改公司法、證券法之后再實行。當(dāng)然，立法也要主動適應(yīng)深化改革的需要，積極研究改革中涉及的立法問題，使改革決策與立法決策更好結(jié)合，使改革與法治相互促進。
二、更加注重法律制定與法律修訂的共同推進
法律體系本身就不是靜態(tài)的、封閉的，需要隨著改革的實踐不斷完善。法律的數(shù)量越來越多，改革的力度越來越大，需要修訂的法律也就越來越多，法律的修訂期限也不斷縮短。從歷屆來看，每屆人大修改的法律快速增加趨勢，從七屆的5件到八屆的16件再到近幾屆的每屆40件左右。本屆全國人大常委會立法規(guī)劃確定的68件立法項目中，修訂的法律占到41件，首次超過半數(shù)，其中第一類47件立法項目中，修訂的法律就占到33件。在立法規(guī)劃以外，也還有大量的法律也需要及時修訂?？梢哉f，全面深化改革，全面推進依法治國，也需要全面修改完善現(xiàn)行法律。在繼續(xù)加快制定法律體系欠缺的相關(guān)法律的同時，今后法律的修訂包括清理等將成為常態(tài)。
三、更加注重法律可操作性與針對性的充分體現(xiàn)
長期以來，全國人大的立法重點是綜合性、基礎(chǔ)性法律，很多法律條款不多，規(guī)定得比較原則，操作性不夠強。近幾年來，隨著法律體系的形成和基礎(chǔ)性法律的出臺，立法的重點將是充實細(xì)化現(xiàn)有的法律，增強法律條文的可操作性，使法律更實用。比如，今年8月全國人大常委會剛剛通過的預(yù)算法(修正案)，就對原來的預(yù)算法作了82處修改，原預(yù)算法的79條也增加到101條，對預(yù)算范圍、預(yù)算編制、預(yù)算公開、地方政府債務(wù)等問題進行了大量細(xì)化規(guī)定，法律的操作性明顯增強。
又比如，正在審議的廣告法(修訂草案)針對現(xiàn)行廣告法很多規(guī)定過于原則，約束力不強以及對一些新問題、新情況缺乏規(guī)范等問題，較大幅度補充完善廣告準(zhǔn)則，明確界定構(gòu)成虛假廣告的具體情形，大大細(xì)化了法律相關(guān)條款。今后，在法律修改中，針對某些具體領(lǐng)域或者對特定問題，細(xì)化原來的原則性規(guī)定，補充、修改、完善與實踐不適應(yīng)的法律條款，增強法律的可操作性，也將會成為立法的常態(tài)。
(作者單位：全國人大財政經(jīng)濟委員會)
